FKT har mottatt en henvendelse fra et av våre medlemmer som savnet en tydelig klargjøring av kommunenes rett til å instruere sine eierrepresentanter

09.06.2020

KS’ anbefalinger om eierstyring er klar på at kommunestyret kan det overfor eierrepresentanten i interkommunale selskaper  men hva med representanten for øvrige selskapsformer? Det er nærliggende å regne med at det samme gjelder her.

 

Uttalelse fra FKT om kommunestyrets og fylkestingets myndighet til å instruere eierrepresentant

 Heretter brukes «kommune» om «kommune og fylkeskommune» og «kommunestyre» om «kommunestyre og fylkesting»

 Juridisk styringsgrunnlag

Den formaliserte delen av kommunens eierstyring reguleres av den generelle lovgivningen som gjelder for selskapsformen. Dette er lovregler som gjelder for alle eiere:

  • Aksjeloven har bestemmelser om vedtekter ved stiftelse av selskaper og om generalforsamling.
  • Lov om interkommunale selskaper har bestemmelser om selskapsavtale ved opprettelsen av interkommunale selskaper og om representantskapsmøtet.
  • Kommuneloven har egne bestemmelser om hvordan kommunestyret selv skal treffe vedtak om opprettelse av kommunale foretak og hvordan valg av styre og fastsettelse vedtekter for foretaket skal foregå.
  • Kommuneloven regulerer også  hvordan interkommunale samarbeid og kommunalt oppgavefellesskap skal styres.
  • Lov om samvirkeforetak regulerer kommuners deltakelse i samvirke. Et samvirkeforetak er ikke et selskap. Samvirkeforetak har medlemmer, men ikke eiere.
  • Lov om stiftelser har bestemmelser om hvordan kommuner som stifter av en stiftelse ikke kan utøve styring over stiftelsens virksomhet.

 Politisk styringsgrunnlag – Eierskapsmelding

God eierstyring er helt sentralt både fordi selskapsorganisering skjer i stort omfang og fordi viktige deler av kommunens virksomhet ofte settes ut i selskaper. Dårlig eierstyring kan føre til at innbyggerne ikke får det de har krav på. Hensynet til rettssikkerhet var derfor et av flere argument for skjerpede krav til kommunens eierstyring ved ny kommunelov i 2018.

Hvordan eierstyringen har blitt utøvd har i utgangspunktet vært opp til den enkelte kommune. Det har imidlertid vært flere utfordringer med eierstyringen som manglende prestasjonskrav til selskapene og manglende interesse fra lokalpolitikere (ref. Prop. 46 L 2017-2018)

For å få til bedre eierstyring er det nå lovfestet at kommuner minst én gang i valgperioden skal utarbeide en eierskapsmelding som skal vedtas av kommunestyret selv, jf. Kommuneloven. § 26-1. Eierskapsmeldingen skal inneholde kommunens prinsipper for eierstyring og kommunens formål med sine eierinteresser, eller tilsvarende interesser i selskaper, foretak og andre virksomheter.

En eierskapsmelding gir et visst grunnlag for nødvendige styringssignaler fra kommunestyre til selskap, men den vil aldri kunne dekke alle eventualiteter. Det vil være behov for kommunikasjon mellom kommunestyret og eierorganet (generalforsamling og representantskap). Oppnevnelse av sentrale folkevalgte til eierorganet kan være et tiltak for å bidra til å forenkle samhandlingen og kommunikasjonen mellom kommunestyret og eierorganet.

Har kommunestyret og fylkestinget myndighet til å instruere sin eierrepresentant?

Det bør ikke overlates til en fullmektig eller representant for kommunen å ta stilling til hva som skal være kommunens syn i en sak som angår et selskap som kommunen eier eller er deleier i. I utgangspunktet følger dette av ordinære styrings- og ansvarslinjer: Jf. IKS-loven, § 7: «Deltakerne utøver sin myndighet i selskapet gjennom representantskapet», og Aksjeloven, § 5-11: «En aksjeeier har rett til å få behandlet spørsmål på generalforsamlingen».

KS’ anbefalinger om eierstyring er tydelig på at kommunestyret har instruksjonsrett overfor eierrepresentanten i interkommunale selskaper. Jf. s.4: «Kommunestyret har instruksjonsrett overfor sine medlemmer i representantskapet.»

Videre står det om aksjeselskap at gjennom generalforsamlingen utøver eierne den øverste myndigheten i selskapet. Her kan eierne gjennom vedtekter, instrukser og andre generalforsamlingsvedtak fastsette rammer og gi nærmere regler for styret og daglig leder.

Kommunens eierskapsmelding bør, uavhengig av selskapsform, inneholde retningslinjer for hvordan løpende saker som knytter seg til utøvelsen av eierskapet, skal håndteres og forankres i kommunen. I forarbeidene til kommuneloven (kap. 26.1.2.3), framgår det at det ikke er uvanlig at kommunene krever at selskapene skal utforme sakspapirer i god tid forut for et møte, slik at kommunen får anledning til å forankre sakene i politiske prosesser i egen kommune før møtet i eierorganet. Mange kommuner har prosedyrer for hvordan dette skal skje, for eksempel ved at sakene skal behandles av formannskapet eller et annet utvalg, f. eks et eierforum[1], som gir signaler til eierrepresentanten (ofte ordfører) om hvordan kommunens interesser bør ivaretas i eierorganet. På denne måten forankres den løpende eierskapsutøvelsen i kommunen på en bred måte og utøvelsen av eierskapet blir ikke overlatt til eierrepresentanten alene.

Eierskapskontroll

Det er kontrollutvalgets oppgave å påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eierinteresser i selskaper mv. (eierskapskontroll). Eierskapskontroll innebærer blant annet å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser, gjør dette i samsvar med kommunestyrets vedtak mm.

Kontrollutvalget skal utarbeide en plan for eierskapskontrollen og rapportere resultatene av sitt arbeid til kommunestyret. Samtidig kan og bør kontrollutvalget gi råd til kommunestyret om eventuelle signaler og instrukser som bør gis til eierrepresentanten.

[1] Et eierforum kan f. eks bestå av ordfører, varaordfører, en gruppeleder og økonomisjef som sekretær.